Показатели состояния переходного процесса ЕБРР позволяют оценить экономические преобразования в странах операций Банка за весь период его существования. Один из этих показателей характеризует качество политики в области конкуренции на основе анкетирования и углубленных исследований, проводимых экономическим департаментом. Такое анкетирование проводится ежегодно для сбора информации о состоянии институциональной среды, в которой функционируют антимонопольные органы, и о фактическом исполнении законодательства о конкуренции (см. вставку А.5.1.1). Система балльной оценки по показателю конкуренции предусматривает градацию от 1 (означает полное отсутствие законодательства о конкуренции) до 4+ (означает такую нормативно-правовую базу по вопросам конкуренции, которая характерна для передовых промышленно развитых стран).

Самые последние балльные оценки показателей переходного процесса в странах операций ЕБРР показаны на диаграмме А.5.1.155, а на диаграмме А.5.1.2 проиллюстрированы средние колебания данного показателя по регионам в период с 1997 по 2013 год.

Приводимые данные свидетельствуют о том, что регионом с наиболее высокой оценкой на уровне 3,37 балла являются страны Центральной Европы и Балтии (ЦЕБ). Это объясняется тем, что членство в ЕС обеспечивает сильные стимулы и связующее начало для проведения рыночных реформ. Указанные страны привели свое законодательство в соответствие с acquis communautaire (обязательной правовой базой ЕС) в рамках своих программ вступления в ЕС, что объясняет существенное повышение балльных оценок в период с 1997 по 2013 год. Деятельность по контролю за соблюдением закона также на подъеме: антимонопольные органы в целом располагают достаточными ресурсами и персоналом. Однако из-за финансового кризиса и усиления давления на государственные бюджеты несколько стран сократили объем ресурсов, выделяемых органам по защите конкуренции при одновременном снижении количества проводимых расследований.

Оценки по всем странам Юго-Восточной Европы (ЮВЕ) варьируются от 2,0 баллов до 3,3 балла. Опыт этих стран свидетельствует о трудностях, с которыми они сталкивались в процессе укрепления институтов, отвечающих за политику по защите конкуренции.

Так, хотя Болгария и Румыния являются государствами – членам ЕС с 2007 года и большинство других стран ЮВЕ в своем стремлении к членству в ЕС приняли важные меры по приведению своих институциональных основ в соответствие с acquis communautaire (что выразилось в повышении балльных оценок проводимой ими политики в области конкуренции), практические достижения стран региона ЮВЕ в сфере соблюдения антимонопольных норм неравномерны.

Сохраняется потребность в мерах по улучшению положения в деле соблюдения антимонопольного законодательства, что предполагает укрепление ресурсной и институциональной базы регуляторов, а также подготовку для судов кадров по рассмотрению дел, касающихся решений антимонопольных органов. Отсутствие кадров надлежащей квалификации выражается в неудовлетворительной статистике таких стран в сфере соблюдения закона, особенно если речь идет о случаях злоупотребления доминирующим положением и образования картелей. В таких случаях требуются эффективные инструменты расследования для сбора и обработки доказательной базы, равно как и прочный экспертный ресурс для проведения экономического анализа, доказывающего факт нарушения установленных правил.

Низшие и средние оценки поставлены регионам Восточной Европы и Кавказа (ВЕК) и Центральной Азии (ЦА) – соответственно 2,1 и 1,8 балла. Такие оценки – а по существу и минимальный прогресс, достигнутый за истекшие годы (см. диаграмму А.5.1.2), – отражают неблагоприятную институциональную среду и сильное вмешательство в экономику со стороны государства, особенно в Центральной Азии.

Вместе с тем в ряде стран (например, в Молдове и Грузии) в последнее время проводятся многообещающие реформы: принимаются новые законодательные акты о развитии конкуренции, создаются и укрепляются антимонопольные органы.

Это может стать основой для более эффективного судебного преследования антиконкурентных проявлений в будущем. Однако многое будет зависеть от способности властей формировать необходимые навыки, повышать компетентность и обогащать опыт, а также выступать в качестве общественного защитника антимонопольной политики и соблюдения соответствующих норм56.

Балльные оценки для стран региона Южного и Восточного Средиземноморья (ЮВС), которые только недавно стали включаться в проводимую ЕБРР оценку политики по защите конкуренции, также невысоки, что указывает на необходимость проведения обширной работы по улучшению положения. Низкий балл по региону ЮВС объясняется проблемами как в институциональной сфере, так и в части контроля соблюдения закона. Отвечающие за конкуренцию органы в странах ЮВС зачастую недостаточно независимы от государства, в особенности когда речь идет о слияниях. С точки же зрения контроля соблюдения закона, существенной проблемой является недостаток соответствующих ресурсов и кадров. Кроме того, в этих странах в некоторых случаях имела место заведомая предвзятость со стороны регуляторов, которая не позволяла их органам по защите конкуренции противостоять сложившимся групповым интересам.

В целом этот показатель состояния переходного процесса свидетельствует о том, что правительствам необходимо усилить свою базу по защите конкуренции, особенно в регионах, находящихся вне сферы прямого влияния ЕС. Это должно стать одной из первоочередных задач в свете значимости антимонопольной политики для развития частного сектора, а также ввиду того, что политика в области конкуренции в целом отстает от других реформ в регионе операций ЕБРР57.

Вместе с тем при проведении реформы нельзя не учитывать того, что политика по защите конкуренции проводится не в отрыве от более широкой институциональной системы той или иной страны, а является неотъемлемым элементом этой системы. Реформа антимонопольной политики должна протекать параллельно с работой по улучшению показателей эффективности и прозрачности судебных органов, особенно в том, что касается роли судов в пересмотре административных решений, вынесенных антимонопольными органами.

С 2012 года ЕБРР анализирует не только этот показатель переходного процесса, а более обстоятельно отслеживает усилия, предпринимаемые рядом стран по решению институциональных проблем конкурентной политики. Особое внимание уделяется Юго-Восточной Европе, где уже существуют базовые нормативно-правовые основы по защите конкуренции, и главными препятствиями на пути дальнейшего прогресса являются имеющиеся на данном этапе институциональные проблемы. Именно в этом и заключается настоящая сложность момента. Принятие законодательных и нормативных актов о конкуренции и создание новых органов – это относительно легкая задача, тогда как обеспечить эффективное функционирование таких органов куда сложнее.

Как явствует из обсуждений с партнерами и практиками из региона ЮВЕ, мнения местных заинтересованных сторон об антимонопольной политике таких стран соответствуют проставленным балльным оценкам по показателю переходного процесса. Эти люди раз за разом повторяют одну и ту же основную мысль о том, что законы на бумаге в целом выглядят неплохо, тогда как практика их исполнения нуждается в улучшении.

Такое отставание в практическом правоприменении типично для этапа эволюции нормативно-правовой базы в странах с переходной экономикой. Вместе с тем в правительственных кругах четко осознают важное значение повышения эффективности организаций, отвечающих за применение и контроль за исполнением антимонопольных норм. В этой связи особенно важны два направления работы: оказание помощи судам в рассмотрении вопросов, относящихся к сфере конкуренции, и меры по наращиванию институционального потенциала органов по защите конкуренции. Ниже вкратце рассматриваются примеры по каждому их этих направлений.

В 2012 году власти Боснии и Герцеговины запустили проект, направленный на повышение квалификации судей в части законодательства о конкуренции. В недавно подготовленных материалах ЕБРР отмечалось, что хотя Закон «О конкуренции» от 2005 года в целом соответствует стандартам ЕС, его исполнение остается нестабильным. Это и отражает оценка показателя переходного процесса в 2,3 балла.

Разработан соответствующий учебный модуль, и выпущено специальное пособие для судей Суда Боснии и Герцеговины (в котором слушаются ходатайства о пересмотре решений регулятора – Совета по конкуренции). Ранее судьи не проходили никакой подготовки в сфере антимонопольного законодательства, и мало кто из них обладал опытом практической работы в этой области. Любопытная статистика заключается в том, что Суд ни разу не выносил постановлений против Совета по конкуренции по ходатайствам, которые подавались частными организациями, добивающимися пересмотра решения.

Особое внимание было уделено полномочиям и средствам правовой защиты, имеющимся в распоряжении Суда при рассмотрении ходатайств в этих областях, а также знаниям соответствующей рыночной конъюнктуры и финансово-экономических аспектов конкуренции. По мнению органов, обеспечивающих профессиональную подготовку, и судей, получающих ее, данный учебный модуль позволил заполнить важный пробел в образовании судей и расширил их возможности для эффективного контроля за решениями Совета по конкуренции.

В 2013 году сербскими властями была осуществлена программа подготовки судей Административного суда, в котором слушаются дела об обжаловании решений Комиссии по защите конкуренции (КЗК). (Нынешняя оценка показателя переходного процесса в Сербии составляет 2,3 балла, что также указывает на наличие проблем в исполнении нормативно-правовых основ в области защиты конкуренции).

Власти Сербии сосредоточили свое внимание на повышении компетентности судей в части экономических концепций, лежащих в основе законодательства о конкуренции. Это предполагает применение специальной методики, требующей понимания не только того, как функционирует рынок, но и общей экономической теории.

Административный суд вместе с Юридической академией Сербии и Центром либерально-демократических исследований в Белграде разработал учебную программу, охватывающую такие области, как экономический анализ для определения состояния рынка; экономический анализ преимуществ монопольного положения и ценовой дискриминации; доминирующее положение на рынке и злоупотребление им (включая демпинг и ограничение свободы торговли). Данная программа предусматривает проведение ряда семинаров силами преподавателей ведущих сербских ВУЗов и лекций приглашенными судьями из Венгрии, Румынии, Хорватии и Чехии.

Оценка проекта показала, что учебная программа позволила повысить возможности судей в части эффективного рассмотрения дел в сфере конкуренции, дав им возможность применять экономические знания при работе с делами о нарушениях антимонопольного законодательства. Проект позволил также сформировать базу разнообразных учебных ресурсов. Был создан специальный веб-сайт, на котором размещаются все учебные материалы программы, а также записи различных семинаров и ресурсы самопроверки, позволяющие участникам проверять знание ими содержания курса.

Такие инициативы по наращиванию кадрового потенциала следует приветствовать. Судьям административных судов зачастую приходится работать с не относящимися к праву предметами, которые входят в компетенцию административных органов, чьи решения они рассматривают. В качестве одного из примеров можно привести экономическую сторону дел о конкуренции. Еще одну важную проблему представляют собой вопросы бухгалтерского учета в делах о налогообложении. Необходимо, чтобы подобные инициативы по укреплению кадрового потенциала учитывали потребности судей в сфере профессиональной подготовки не только в части материального права, но и в смежных областях, не имеющих отношения к правовой науке.

Судьям отнюдь не обязательно иметь обширные познания в таких областях – они должны в достаточной мере владеть соответствующими предметами для того, чтобы понимать суть споров, задавать наводящие вопросы адвокатам и свидетелям-экспертам и делать обоснованные выводы, применяя познания по всем академическим дисциплинам, относящимся к слушаемому делу.

Институциональная реформа проводилась также и в органах по защите конкуренции стран региона ЮВЕ. В 2013 году сербская Комиссия по защите конкуренции провела мероприятие с целью укрепления кадрового потенциала, аналогичное предпринятому в Административном суде. Учебный курс по экономике, который был организован для сербских судей, был пересмотрен и переработан для Комиссии по защите конкуренции, от членов которой ожидается более высокий уровень специализации и экономических познаний.

Программа обучения, разработанная сербскими властями, охватывала различные микроэкономические концепции, лежащие в основе политики и регулирования в антимонопольной сфере, с учетом их актуальности для членов и сотрудников КЗК (в особенности для инспекторского и руководящего состава). Новым элементом явилось разъяснение важности применения эконометрических методов для расследования нарушений антимонопольных норм.

Проект осуществлялся в течение нескольких месяцев и был завершен в конце 2013 года. КЗК считает, что данная программа позволила повысить возможности его членов по эффективному применению экономических концепций и методов в своей работе. Кроме того, она дала КЗК возможность пересмотреть потребности своего развития и обратить внимание на другие пути повышения своей эффективности.

В 2014 году был запущен еще один, более масштабный проект, направленный на совершенствование общего оперативного потенциала КЗК на основе ранее проделанной работы. Данный проект, который рассчитан на 18 месяцев, включает четыре основных компонента.

Во-первых, члены КЗК пройдут дополнительную подготовку по методике проведения собственных эконометрических исследований. Наиболее эффективным способом такой подготовки сочтено обучение без отрыва от работы на основе курса, пройденного членами Комитета в 2013 году. КЗК приобретет также программные средства, которые облегчат проведение таких эконометрических исследований, и организует обучение пользованию ими.

Вторым компонентом является практическое консультирование и обучение, которое позволит КЗК более широко осуществлять полномочия, предоставленные ему законом в части проведения внеплановых выездных проверок. Различные наблюдатели (включая Европейский союз) рекомендовали сербским властям использовать такие полномочия в соответствующих случаях. Однако вход на служебную территорию и сбор улик относятся к разряду силовых мер и должны осуществляться продуманно, особенно с учетом того, что общественность не привыкла к таким процедурам. Кроме того, для анализа данных, полученных при выемке документации во время таких проверок, потребуется надлежащее использование криминалистических программных средств.

Третий компонент предусматривает повышение способности членов КЗК выступать в роли общественного защитника политики в области конкуренции в Сербии. Это – важная функция, которая способна улучшить понимание общественностью важности антимонопольной политики в стране, где общество имеет еще слабое представление о правилах конкуренции, а в некоторых случаях эти нормы противоречат принятым в обществе стереотипам поведения. КЗК стремится популяризовать свою деятельность и повышать свой авторитет среди тех, кто связан с работой по защите конкуренции в Сербии.

И последним компонентом является поощрение более тесного сотрудничества между КЗК и отраслевыми регулирующими органами, прежде всего, регуляторами в области телекоммуникаций и вещания, а также энергетики. КЗК и отраслевым регуляторам требуется более четкое понимание распределения обязанностей между собой и важности согласованного подхода к определенным вопросам.

Это – важные меры, которые призваны обеспечить Сербии возможность повысить эффективность своих институтов и добиться прогресса в деле проведения антимонопольной политики. При условии успешной реализации в рамках данного проекта всех вышеперечисленных мер можно ожидать существенных улучшений в части соблюдения законодательства о конкуренции в Сербии. Такие изменения выразятся в повышении показателя переходного процесса, характеризующего состояние конкурентной среды.

Реформаторские усилия некоторых стран непосредственно направлены на решение вопросов взаимодействия между политикой по защите конкуренции и инновациями. Так, например, Агентство по защите конкуренции Черногории организует учебные мероприятия для своих членов и сотрудников с особым акцентом на европейские подходы к контролю за слиянием компаний. Одним из анализируемых секторов является фармацевтическая промышленность, что позволит участникам рассмотреть возможность осуществления контроля за слияниями и политики по защите конкуренции в инновационных отраслях.

Одновременно Совет по конкуренции Молдовы прорабатывает возможность проведения собственными силами углубленных исследований рыночной конъюнктуры. Это предполагает сочетание учебной подготовки в форме семинаров и обучения без отрыва от работы, причем международные эксперты будут непосредственно взаимодействовать с Советом в проведении всесторонней оценки конкретного рынка и подготовке программных рекомендаций. Совет выберет сектор с существенными инновациями с целью получить опыт в описании потенциально сложной взаимосвязи между политикой по защите конкуренции и инновациями.

Усилия правительств по укреплению институтов, отвечающих за обеспечение соблюдения антимонопольных норм, естественно, не всегда прямо связаны с задачей развития инноваций. Вместе с тем ЕБРР считает, что решению этой задачи способствует любое укрепление таких институтов. Это соответствует тезису о том, что политика в области конкуренции должна применяться и к инновационным отраслям, причем в каждом случае вопрос должен рассматриваться предметно.

Необходимо отметить усилия, предпринимаемые странами операций ЕБРР с целью повышения институциональной эффективности своих органов по защите конкуренции и повышения способности своих судов рассматривать вопросы, относящиеся к сфере конкуренции. Представления об эффективности государственных учреждений в странах с переходной экономикой, как правило, негативны, и поэтому каждый раз, когда здесь удается добиться улучшений, такую информацию нужно обязательно доносить до общественности, чтобы повышать ее доверие к институтам.

Необходимо также изучить вопрос о практическом применении новых знаний и функциональных возможностей. Будут ли сейчас регулирующие органы работать более уверенно и компетентно, а суды выносить более обоснованные и последовательные решения? Прогресс в этой области будет, по всей вероятности, постепенным и трудноуловимым. Но там, где он будет ощущаться, такие достижения непременно принесут пользу инновационной среде. Не следует забывать о роли политики по защите конкуренции в деле стимулирования инноваций.

Так, в частности, сложная взаимосвязь между конкуренцией и инновациями не должна вызывать сомнения в важности антимонопольной политики для стимулирования инноваций. Это особенно верно при более широкой трактовке инноваций – не только патентоспособных изобретений, но и любых новых подходов к бизнесу. Ведь именно такие инновации способствуют повышению роли частного сектора в экономике стран региона, и для их успешной реализации требуется справедливые и равные условия для всех участников.