EBRD Transition Report 2014 — Инновационная политика: унифицированный подход?

Инновационная политика: унифицированный подход?

Инновационная политика может сыграть решающую роль в улучшении условий для инноваций, выявлении и ликвидации узких мест, мешающих государствам внедрять новые достижения и повышать производительность.

Так, по состоянию на 2014 год во всех странах региона операций ЕБРР была разработана общенациональная политика или стратегия государственной поддержки инновационной деятельности. В большинстве этих стран основные направления такой политики сложились в 2000-е годы. Некоторые страны (такие, как Таджикистан и Туркменистан) приступили к определению своих приоритетов сравнительно недавно. Настоящий раздел посвящен тому, насколько эта национальная политика соответствует имеющемуся в странах потенциалу развития «экономики знаний», оценка которого была темой предыдущего раздела.

В целях получения подробных сведений об инновационной политике в странах с переходной экономикой летом 2014 года был проведен письменный опрос государственных органов, отвечающих за проведение такой политики во всех странах, где действует ЕБРР.

Ответы в срок, позволявший учесть их в изложенном ниже анализе, поступили от 19 государств. Процент ответивших был сравнительно высоким в группе стран, находящихся на этапе «сделай сам и купи» (в число респондентов вошли Болгария, Косово, Латвия, Литва, Румыния, Словакия, Словения и Хорватия). Не меньшую активность проявили и страны, находящиеся на этапе «купи» (ответы поступили от Боснии и Герцеговины, Венгрии, Кипра, Киргизской Республики, Молдовы, Польши, Сербии, Туниса и Украины). Из стран с «низкой инновационной активностью» на вопросы ответили лишь две (Албания и Армения)11. Данные опроса по этой группе стран были дополнены информацией из открытых источников.

Цели политики

Опрос показал, что среди стран с переходной экономикой существует редкостное единство в отношении целей инновационной политики (см. диаграмму 5.3). Практически во всех этих странах увеличение вклада государственных научно-исследовательских организаций в общенациональный инновационный процесс и улучшение условий деятельности инновационных фирм рассматриваются как «важные» или «весьма важные» цели. Везде также уделяется большое внимание укреплению связей между наукой и промышленностью. Это включает более эффективную коммерциализацию научных исследований.

С другой стороны, хотя цель подготовки образованного и квалифицированного персонала – которому принадлежит решающая роль в обеспечении способности страны эффективно адаптировать к своим нуждам и применять новые технологии – рассматривается как важная, ей, как правило, придают меньше значения, чем вышеперечисленным основным приоритетам. При этом некоторые страны, находящиеся на стадии «покупки» технологий, считают ее менее важной, чем страны, относящиеся к группе «сделай сам и купи». Это вызывает удивление, поскольку от стран-«покупателей» можно было ожидать большего внимания к факторам, облегчающим освоение технологий12.

Диаграмма 5.3

Источники: опрос ЕБРР на тему инновационной политики и расчеты авторов.
Примечание. На этой диаграмме стратегические цели инновационной политики расположены по убыванию их значимости, определяемой как процентная доля стран, считающих ту или иную цель «весьма важной» или «важной».

Экономические и финансовые рычаги

Единодушие, проявляемое в данной области странами с переходной экономикой, распространяется и на выбор рычагов, используемых для поддержки инноваций. Три из них, чаще всего упоминаемые в числе «важных» или «весьма важных», – это: i) конкурентоспособное финансирование НИОКР, ii) поддержка передачи технологий и iii) стимулы к сотрудничеству между промышленностью и наукой (см. диаграмму 5.4).

На первый взгляд такое стремление поддерживать передачу технологий вполне отвечает потребностям стран с развивающимся рынком, где освоение уже существующих технологий должно играть важную роль. Однако при ближайшем рассмотрении выясняется, что проводимая политика направлена в первую очередь на содействие передаче технологий из научной сферы в промышленность. Практически все страны (за исключением Болгарии) сообщают о наличии у них государственных инициатив, способствующих воплощению результатов научной работы университетов и государственных научно-исследовательских организаций в инновационные продукты, а также инициатив по укреплению научно-исследовательской деятельности этих структур.

В то же время инициативы, поддерживающие освоение фирмами передовых технологий (усилия по распространению технологий и «биржи технологий»13), оцениваются в среднем лишь как «относительно важные». Более того, сами такие инициативы часто сводятся к передаче технологий из научных учреждений в промышленность (см. врезку 5.2). Хотя разработка прикладных технологий государственными научно-исследовательскими организациями приветствуется, предприятиям зачастую недостает стимулов к их использованию и коммерциализации. Это может снижать эффективность политики в области передачи технологий. (Подробный анализ связей между промышленностью и наукой в странах с переходной экономикой см. во врезке 5.3.)

Кроме того, почти все страны сообщают о поддержке, оказываемой ими малым и средним предприятиям (МСП), а также стартапам – в основном в форме финансирования отдельных проектов, создания бизнес-инкубаторов и технопарков. Такая точечная инновационная политика – конкретные меры, рассчитанные на применение в четко ограниченных географических районах – проводится практически во всех странах с переходной экономикой. Она позволяет финансировать экономическую деятельность напрямую или издавать нормативные акты об особом режиме конкретных территорий. Эта политика также нацелена на формирование конкурентной и инновационной среды для фирм, действующих на этих территориях, и на стимулирование распространения технологий. (Дополнительно о такой точечной политике см. во врезке 5.4.)

Помощь в привлечении венчурного и первоначального капитала чаще практикуется в странах, находящихся на более продвинутых этапах переходного процесса (хотя и там ее масштабы относительно невелики, о чем говорится во врезке 4.1).

Диаграмма 5.4

Источники: опрос ЕБРР на тему инновационной политики и расчеты авторов.
Примечание. На этой диаграмме экономические и финансовые рычаги инновационной политики расположены по убыванию их значимости, определяемой как процентная доля стран, считающих тот или иной из них «весьма важным» или «важным».

Унифицированный подход?

В общем и целом обращает на себя внимание удивительная схожесть приоритетов и инструментов проводимой политики во всех странах региона с переходной экономикой, несмотря на довольно большую разницу в уровнях развития и имеющемся потенциале роста «экономики знаний». Это говорит о том, что декларируемые цели такой политики и используемый в ней набор инструментов в большинстве случаев недостаточно учитывают специфику стран и, судя по всему, представляют собой своего рода дань современной моде.

Анализ показывает, что за некоторыми исключениями страны с переходной экономикой склонны проводить инновационную политику того же типа, что обычно проводится в экономически развитых странах. Определяя свои приоритеты, они не всегда исходят из тщательного анализа тех сильных сторон и сравнительных преимуществ, которые имеются у них самих на сегодняшний день 14.

Пожалуй, самой наглядной иллюстрацией этого являются всеобщая увлеченность развитием высокотехнологичных отраслей и непременное стремление увеличивать вклад государственных научно-исследовательских организаций в инновационные процессы в стране.

Такой «унифицированный» подход не обязательно отвечает потребностям многих стран с переходной экономикой. Учитывая современное состояние предпосылок для роста «экономики знаний» в этих странах, правительствам необходимо активнее поддерживать усилия по освоению и адаптации к местным условиям уже существующих передовых технологий, чему на сегодняшний день уделяется далеко не самое первоочередное внимание. Следует также больше заниматься совершенствованием работы по формированию человеческого капитала в университетах, которые порой излишне сосредоточены на получении научных патентов. В наиболее ярко выраженных случаях механическое копирование странами с переходной экономикой инновационной политики, предназначенной для экономически развитых стран, может не ускорять, а, скорее, тормозить рост «экономики знаний».

Выработка политики и управление

Инновационные системы, построенные по образцу экономически развитых стран, могут быть полезными в такой области, как выработка политики и управление.

Основой эффективной политики в области инноваций является тщательное выявление узких мест, сильнее всего тормозящих инновационный процесс. Это важно, так как по мере развития этого процесса в стране ее политика должна претерпевать изменения. Постоянный контроль показателей, отражающих наличие в стране необходимых рамочных условий, помогает задать нужное направление усилиям по разработке, оценке и адаптации комплекса мер инновационной политики.

Для выявления узких мест необходимо поддерживать тесный контакт с теми, кому адресована поддержка инновационной деятельности. Для этого также требуются регулярная оценка результатов проводимой политики и способность учиться на прошлых ошибках15. Использование и эффективность целевых программ стимулирования инноваций необходимо не просто отслеживать, но и подвергать оценке путем сопоставления с эталонными показателями. Результаты такой оценки должны учитываться на последующих этапах разработки политики16. Большинство стран, принявших участие в опросе ЕБРР на тему инновационной политики, указали, что ими проводится оценка эффективности затрат на поддержку инноваций. Однако внимательное изучение опубликованных результатов таких оценок свидетельствует о том, что они редко бывают достаточно строгими – даже в экономически развитых странах.

Кроме того, три четверти респондентов отметили, что при подборе надлежащих инструментов они всегда или, как правило, отдают предпочтение дальнейшему использованию уже существующих схем. Для этого могут быть веские причины. Преемственность инновационной политики повышает готовность частного сектора к рискованным инвестициям с длительным сроком окупаемости. Немалое время может требоваться и для того, чтобы инновационная политика, предполагающая такие инвестиции, принесла свои плоды. В то же время стремление к преемственности следует соразмерять с необходимостью оценивать проводимую политику, учиться на ошибках и корректировать курс по ходу экономического развития.

Полезным примером в области управления являются созданные в Финляндии центры передового опыта (ЦПО) по научным исследованиям. Эта шестилетняя государственная программа была впервые начата в 1994 году и с тех пор повторялась неоднократно. ЦПО состоят из целого ряда тесно сотрудничающих между собой групп, занятых новейшими исследованиями. Первоочередные направления их работы определяются Академией наук Финляндии, которая выделяет средства на финансирование ЦПО и намечает поддающиеся количественной оценке результаты, ожидаемые от них по истечении шести лет, а также конкретные задачи на более короткий срок. Финансирование ЦПО осуществляется двумя траншами, один из которых поступает в начале шестилетнего периода, а второй – в его середине. Программа осуществляется под управлением субрегиональных советов, через которые поддерживается связь с частным сектором и правительственными учреждениями различных уровней. По истечении отпущенного срока ЦПО может подать заявку на участие в новой программе, шансы на удовлетворение которой зависят от качества представленного им плана научных исследований17.

Эффективность инновационной политики зависит также от общего качества управления в странах, где она проводится. Касаясь этой темы, лишь пять респондентов опроса указали, что никогда не используют нестандартные критерии отбора и не принимают во внимание лоббистскую деятельность тех или иных групп. Слабость управленческих процедур создает особые проблемы при определении приоритетных секторов и распределении субсидий и концессий. Правительства вообще не лучшим образом справляются с задачей отбора победителей, а отсев проигравших для них чреват политическими затруднениями. Хуже всего с этим обстоит дело у властей тех стран, где процедуры управления недостаточно отлажены.